Xem từ: + 3744. Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) năm 2022: Về THU HỒI ĐẤT – mập mờ, trái nghị quyết Đảng, xung đột luật khác, siết quyền dân sự (P.1) ; + 3745. Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) năm 2022: Về THU HỒI ĐẤT – mập mờ, trái nghị quyết Đảng, xung đột luật khác, siết quyền dân sự (P.2); + 3747. Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) năm 2022: Về THU HỒI ĐẤT – mập mờ, trái nghị quyết Đảng, xung đột luật khác, siết quyền dân sự (P.3)

“Dự thảo Luật đất đai” trái “Nghị quyết Đảng”?

RFA

2022.12.12

Có thể do chưa kịp cập nhật, bản Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi hiện đăng trên website Chính phủ (xuất bản ngày 2/9/2022) có khác với bản Bộ Tài nguyên Môi trường trình Quốc hội. Tuy có khác biệt nhưng bản trên website Chính phủ nhìn không khác nhiều với phiên bản mới trình Quốc hội ở những điều quan trọng nhất. Ở đây RFA sẽ phân tích phiên bản hiện đăng trên website Chính phủ nhưng có đối chiếu với bản trình Quốc hội hiện vẫn chưa công khai trên web.

Đường đi từ “sở hữu công” đến “sở hữu” của cấp huyện 

Giáo sư Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, nhận xét với RFA về sự khác biệt giữa sở hữu toàn dân đối với đất đai trong Hiến pháp và sở hữu đất đai trên thực tế. 

“Theo Hiến pháp 2013, sở hữu toàn dân chính là công hữu (public ownership), nhưng lại giao cho Nhà nước thực hiện quyền sở hữu này, tức là chuyển chế độ công hữu thành chế độ sở hữu nhà nước (state ownership).

Hơn nữa đất đai thuộc quyền sử dụng của hộ gia đình, còn bản thân đất đai thuộc quyền sở hữu của nhà nước cấp huyện. Như vậy, đó là một quy định quan trọng ở “Luật Hiến pháp” nhưng đi lòng vòng, chuyển sở hữu công thành sở hữu của chính quyền địa phương.

Đối với sở hữu công của một cấp địa phương nào đó, khi muốn quyết định phải lấy ý kiến cộng đồng người dân và phải đạt được đa số đồng thuận. Nếu không thực hiện được chế độ công hữu thực thì phải lựa chọn những phương án sở hữu khác hướng tới thực quyền công hữu.”

Có thể nói các quy định của Luật Đất đai hiện hành và Dự thảo Luật Đất đai làm cho “sở hữu công” đối với đất trong Hiến pháp bị biến tướng thành quyền sở hữu hay quyền định đoạt của quan chức cấp huyện. Giáo sư Đặng Hùng Võ phân thích:

“Kể từ Luật Đất đai đầu tiên năm 1987, Nhà nước được quy định có hai quyền: một là đại diện cho chủ sở hữu toàn dân thực hiện các quyết định về đất đai, và hai là thực hiện quyền quản lý đất đai. Quá trình kể từ Luật Đất đai 1993, tới Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001, và tới Luật Đất đai 2003 đã có sự sắp xếp lại việc thực hiện hai thẩm quyền nói trên giữa cấp trung ương (Thủ tướng Chính phủ), cấp tỉnh (Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) và cấp huyện (Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện). 

Do trong giai đoạn xây dựng hệ thống quản lý đất đai từ ban đầu có quá nhiều việc nên phải tính tới việc phân quyền cho cấp huyện vì một cấp tỉnh khó làm xuể. Chính vì vậy mà hệ thống quản lý và quyết định về đất đai được xác định tại Luật Đất đai 2003 dựa trên nguyên tắc: (1) Chính phủ trao cả hai thẩm quyền này cho địa phương; (2) cấp tỉnh thực hiện thẩm quyền đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo và đất đai có yếu tố nước ngoài; (3) cấp huyện thực hiện thẩm quyền đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư. Như vậy, đất đai gắn với đời sống, sinh kế của người dân đều do Chính quyền cấp huyện quyết định.

Theo lý luận về quản lý đất đai trên thế giới, mọi vấn đề về đất đai đều thuộc một cấp chính quyền địa phương, không thể chia ra hai hay nhiều cấp thực hiện, làm mất tính hệ thống của đất đai. Khi xây dựng Luật Đất đai 2013, mới chỉ làm được việc thống nhất hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai về một cấp tỉnh, không làm được việc thống nhất hệ thống quyết định về đất đai (quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất) về một cấp tỉnh. Đại diện cấp huyện có ý kiến rất quyết liệt níu giữ thẩm quyền này, chắc cũng chỉ vì lợi ích tính đến từ các quyết định của Nhà nước về đất đai.

Về việc Nhà nước đại diện cho sở hữu toàn dân thực các thẩm quyền quyết định về đất đai, cái còn thiếu ở Việt Nam là sử dụng công cụ nào để kiểm soát quyền lực của Nhà nước. Các quy định trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vẫn đi theo cách xây dựng những trình tự thủ tục theo chiều trên xuống, người mất đất phải thực hiện quyết định và có quyền khiếu nại hoặc khiếu kiện.  

Đối với cấp tỉnh, thiệt hại do Nhà nước thu hồi đất gây ra chỉ tác động mạnh vào các tổ chức kinh tế thuộc khu vực tư nhân. Đối với cấp huyện, sự thiệt hại do Nhà nước thu hồi đất gây ra tác động trực tiếp vào nhóm rất lớn nông dân có thu nhập thấp. Những hộ gia đình nông dân này đều thuộc nhóm người dễ bị tổn thương. Sau khi bị thu hồi đất, không còn nghề nông để sinh sống, chưa chuyển đổi được nghề nghiệp, ý kiến chung là chỉ sau năm năm sẽ tiêu hết số tiền được bồi thường, hỗ trợ và họ sẽ thuộc nhóm nghèo, thậm chí cực nghèo. 

Về câu chuyện có liên quan đến quy hoạch, mọi quyết định của chính quyền địa phương về đất đai đều phải phù hợp với quy hoạch đã được phê duyện. Thứ nhất, hệ thống quy hoạch ở Việt Nam khá phức tạp, có nhiều loại quy hoạch mà nhiều chỗ thiếu minh bạch, nhiều chỗ xung đột với nhau. Thứ hai, cơ quan hành chính cấp trên phê duyệt quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch cho cấp dưới. Vì vậy mà áp dụng quy hoạch cũng đa nghĩa, mà khi không phù hợp quy hoạch thì xin với cấp trên điều chỉnh quy hoạch cũng không mấy khó khăn. Nói điều này để thấy, công cụ quy hoạch tưởng như chặt chẽ nhưng cũng dễ dàng vượt qua. 

Từ lâu, thế giới đã hình thành lý thuyết về quản trị công, trong đó có quản trị đất đai, để kiểm soát quyền lực của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Từ những nghiên cứu lý luận và áp dụng thực tiễn, người ta cho rằng hệ thống quyết định của Nhà nước theo chiều trên xuống phải được bổ sung các yếu tố quản trị theo chiều dưới lên. Tức là trước khi ban hành quyết định, cần thực hiện ba trụ cột của quản trị tốt bao gồm: (1) có sự tham gia của dân, nhất thiết của các nhóm chịu tác động của quyết định đó; (2) minh bạch mọi thông tin quản lý; và (3) thực hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước có liên quan. Phân tích ý kiến tham gia của các nhóm người có liên quan theo các tiêu chí cụ thể để từ đó điều chỉnh dự thảo quyết định rồi mới ban hành.

Nói như vậy để thấy, trình tự, thủ tục Nhà nước thu hồi đất không thể chỉ đi theo chiều trên xuống, vì quyền lực quyết định không được kiểm soát. Cần bổ sung ba yếu tố quản trị tốt nói trên với các tiêu chí định lượng vào trình tự, thủ tục thực hiện cơ chế Nhà nước thu hồi đất.”

Bên cạnh đó, Dự luật đất đai và Nghị quyết Đảng còn nói những điều trái ngược nhau ở điều quan trọng nhất với dân: khi nào thì có quyền thu hồi và cưỡng chế đất của dân?

Nghị quyết nói thế này, Luật nói thế khác

Như một nguyên tắc bất thành văn, trong thể chế Cộng sản thì Nghị quyết của Đảng Cộng sản cầm quyền được xem là căn cứ, nguyên tắc để triển khai thành các quy định pháp luật. Về vấn đề “thu hồi quyền sử dụng đất”, Dự thảo Luật đất đai sửa đổi này không chỉ trái với Luật Dân sự 2015 hiện hành mà còn trái với Nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt Nam mới đây về đất đai. Tháng 7 năm 2022, Nghị quyết số 18-NQ/TW của Đảng Cộng sản Việt Nam viết: 

“Quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Tiếp tục thực hiện cơ chế tự thỏa thuận giữa người dân và doanh nghiệp trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đô thị, nhà ở thương mại.” 

Như vậy Nghị quyết này tách hai trường hợp “thu hồi đất” với hai cách xử lý khác nhau. 

• (1) “Phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”
• (2) các “dự án đô thị, nhà ở thương mại.” 

Trong đó, với những dự án “phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” thì Nhà nước có thể thu hồi quyền sử dụng đất của dân, nhưng với các “dự án đô thị, nhà ở thương mại” thì “ thực hiện cơ chế tự thỏa thuận giữa người dân và doanh nghiệp trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất.” 

Cách nói này rõ ràng đã thể hiện quan điểm cho rằng những “dự án đô thị, nhà ở thương mại” không thuộc về cái gọi là “lợi ích quốc gia, công cộng”.

Điều này tương tự như Bộ Luật Đất đai 2003, Điều 40 trong đó “lợi ích quốc gia, công cộng” được hiểu là các vấn đề quốc phòng, an ninh quốc gia, các công trình hạ tầng dân sự…, không phải là các dự án thương mại của tư nhân. 

Dự thảo Luật Đất đai hiện nay không nói một chữ nào đến cơ chế “tự thỏa thuận” giữa chủ đầu tư bất động sản và người dân. Phiên bản Dự thảo trên website Chính phủ có quy định về các trường hợp áp dụng cơ chế “tự thỏa thuận” chuyển quyền sử dụng đất, nhưng chỉ áp dụng cho ba trường hợp sau:

• Các thành viên có chung quyền sử dụng đất của hộ gia đình “tự thỏa thuận” để ghi tên trên Giấy chứng nhận. (Khoản 5, Điều 120)
• Các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân “tự thỏa thuận” để tự nguyện góp quyền sử dụng đất để xây dựng các công trình công cộng. (Điều 165, Khoản 4)
• Các bên “tự thỏa thuận” để sử dụng phần đất dôi dư, sau khi Nhà nước thu hồi một phần đất cho mục đích công. (Điều 185, Khoản 4)

Không có trường hợp nào liên quan đến các dự án bất động sản thương mại. Còn phiên bản sửa đổi bổ sung trình Quốc hội thì chỉ một lần nhắc đến cơ chế “tự thỏa thuận” và đó là sự tự thỏa thuận giữa người dân với nhau (Điều 200). 

Giáo sư Đặng Hùng Võ phân tích vấn đề này cho độc giả RFA như sau:

“Yêu cầu của Nghị quyết 18-NQ/TW là làm rõ thẩm quyền, mục đích, phạm vi, điều kiện, tiêu chí cụ thể khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi chưa luật hóa được yêu cầu này. Nhiều cán bộ quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường phát biểu trên truyền thông rằng đây là việc khó. 

Tôi cho rằng việc này có gì đâu mà khó, nhìn lại toàn bộ quá trình hình thành các quy định pháp luật và thực tế triển khai sẽ thấy ngay nội dung cần chuyển thành quy định pháp luật đối với cơ chế Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Chi tiết hơn, theo ngữ nghĩa của câu văn trong Nghị quyết 18-NQ/TW, có thể hiểu là Nhà nước chỉ thu hồi đất cho các dự án vì mục tiêu lợi nhuận khi dự án đó thuộc phạm vi chiến lược phát triển quốc gia đã được cấp cao nhất phê duyệt. Đối với các dự án vì nhu cầu sử dụng đất của các cơ quan, đơn vị, tổ chức của Nhà nước hoặc vì mục đích công cộng không vì mục tiêu lợi nhuận thì cần xác định các tiêu chí cụ thể đối với diện tích đất, loại đất để đất đai được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, tránh lãng phí nguồn lực đất công.   

Nghị quyết 18-NQ/TW đã xác định chính sách “quy định cơ chế góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai” đối với các dự án phát triển, chỉnh trang đô thị và khu dân cư nông thôn”. Đây là cơ chế có tên tiếng Anh là “Land Pooling/Readjustment”, được áp dụng chủ yếu tại Nhật Bản để tái thiết đô thị sau Chiến tranh thế giới 2, cũng như áp dụng chủ yếu tại Hàn Quốc trong phát triển đô thị hóa. Theo Nghị quyết 18-NQ/TW, Việt Nam đã được định hướng đô thị hóa theo phương thức này. Đây là phương thức rất phù hợp, lấy giá trị đất đai tăng thêm tại chỗ để phát triển các khu dân cư, nhà nước không mất kinh phí để đầu tư, người dân đồng thuận theo đại đa số để phát triển chính khu dân cư mình đang cư trú. Ngân hàng Thế giới đã thực hiện một dự án thử nghiệm tại một khu phố nghèo thuộc thành phố Trà Vinh, tỉnh Trà Vinh.

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi “chưa hiểu” thế nào là “cơ chế góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai”, coi đây là hình thức sử dụng đất, đưa xuống Chương XIII – Chế độ sử dụng các loại đất, tại Điều 220 của Mục 2 – Chế độ sử dụng đất. Trong khi đó, các sách vở, tài liệu của các tổ chức phát triển quốc tế như World Bank, ADB, UNDP, FAO, UN-Habitat, v.v. đều coi đây là cách chuyển dịch đất đai thay thế cơ chế Nhà nước thu hồi đất, cũng là cách thu từ đất đảm bảo chia sẻ lợi ích giữa các bên tham gia vào phát triển, trong đó chú trọng đặc biệt tới quyền và lợi ích của người dân đang sử dụng đất.

Đánh giá khải quát nhất, có thể dùng câu “Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vẫn dựa y nguyên vào Luật Đất đai 2013, có một số đổi mới không đáng kể, văn bản luật dài dòng hơn rất nhiều. Điều quan trọng là chưa luật hóa được các đường lối đổi mới chính sách đất đai đã được Nghị quyết 18-NQ/TW quyết định. 

Suy nghĩ xa hơn, Dự thảo này của Luật Đất đai sửa đổi không tháo gỡ được những khó khăn hiện tại mà quản lý đất đai đang cản trở phát triển kinh tế của đất nước, mang máng cảm nhận hình như có gì đó chịu tác động mạnh của sự vận động chính sách đất đai của giới đại gia bất động sản.”  

Khoản 3, Điều 78 của Dự thảo Luật đất đai 2022 viết một ý có thể được diễn giải là tôn trọng “quyền sử dụng đất” của người dân:

“Nhà nước có chính sách khuyến khích việc thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân để thực hiện dự án, công trình sản xuất, kinh doanh.”

Nhưng ở đây, Dự luật chỉ “khuyến khích” chứ không coi việc chủ đầu phải “thuê”, “nhận góp vốn” bằng “quyền sử dụng đất” là một cơ chế pháp lý. Điều luật này cũng không coi việc chủ đầu tư phải thương lượng để mua bán “quyền sử dụng đất” với người dân để làm dự án bất động sản thương mại. 

Thực vậy, Khoản 1 của Điều 78 đã thể hiện rõ điều đó. Khoản 1 quy định rằng “chủ đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất” “để thực hiện dự án” sau: 

• không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất quy định tại Điều 66 và Điều 67 của Luật này 
• và dự án đô thị, nhà ở thương mại mà phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, hoặc không thuộc trường hợp trên. 

Sự thực thì Điều 66 và 67 đã bao trùm những dự án bất động sản thương mại. Các dự án bất động sản thương mại cũng được xem là “lợi ích quốc gia”, được áp dụng cơ chế “thu hồi quyền sử dụng đất”. 

Khoản 1 Điều 67 do đó không coi việc chủ đầu tư phải thương lượng theo nguyên tắc thị trường với “người có quyền sử dụng đất” là một cơ chế có tính chế tài. Cơ chế có tính chế tài cao nhất là cơ chế thu hồi đất. 

Bản thân cách diễn đạt “chủ đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất…” cho thấy điều luật này phát ngôn từ điểm nhìn của “chủ đầu tư” chứ không đứng từ điểm nhìn của người dân (“người có quyền sử dụng đất”). Như phân tích ở phần tiếp theo, “người có quyền sử dụng đất” trong Dự luật này được coi là “đối tượng cưỡng chế”. 

(Còn tiếp)